Ausschreibung von strategischer Top-Management-Beratung – wie man es bitte nicht macht!

Einleitung

Dieser Beitrag ist die Fortsetzung des Beitrags: Alle Jahre wieder – Der Feiertagstrick im Vergabeverfahren - https://praxisratgeber-vergaberecht.eu/alle-jahre-wieder-der-feiertagstrick-im-vergabeverfahren/ oder https://www.linkedin.com/pulse/alle-jahre-wieder-der-feiertagstrick-im-thomas-ferber-vwoef/

Der Beitrag betrachtet eine aktuelle Ausschreibung eines Bundesministeriums für eine Rahmenvereinbarung über strategische Top-Management-Beratung für die Behördenleitung mit einer Laufzeit von bis zu 4 Jahren (2 Jahre garantierte Laufzeit mit der Möglichkeit, zweimal um ein Jahr zu verlängern) mit insgesamt bis zu 36.000 Stunden Beratungsleistung.

Die Bestimmung des wirtschaftlichsten Angebots ist das Herzstück jeder öffentlichen Ausschreibung. Die folgende Ausschreibung für Beratungsleistungen zeigt beispielhaft, wie durch eine Kombination von Gewichtung, subjektiven Bewertungen und unklaren Formvorgaben das Wirtschaftlichkeitsprinzip faktisch ausgehebelt werden kann. Der Beitrag analysiert anhand dreier Szenarien die Verletzung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und zeigt, an welchen Stellen die Vergabestelle nachbessern müsste.

Die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung

Die Ausschreibung verwendet folgende Gewichtung:

•       20 % Angebotspreis

•       80 % Leistung

Die Leistung ist in drei Unterkriterien aufgeteilt:

•       30 % Personal – davon ein Drittel für den zentralen Ansprechpartner und zwei Drittel für das Kernteam

•       20 % Arbeitsorganisation und -abläufe

•       50 % Umsetzungskonzeption

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Zuschlagskriterien und Gewichtung

Die verwendeten Zuschlagskriterien sind ausnahmslos zulässig. Die konkrete Bewertung dieser Kriterien wirft allerdings erhebliche Zweifel und Fragen auf.

Bewertungsmethodik: Subjektiv, wo objektiv möglich wäre

Das Zuschlagskriterium Personal, das in die Unterkriterien zentraler Ansprechpartner und Kernteam unterteilt wird, wird ohne Not subjektiv bewertet. Da es hier um die Qualifikation und die berufliche Erfahrung der eingesetzten Berater geht, spricht alles für eine objektive Bewertung anhand nachvollziehbarer Kennzahlen wie Jahre der Berufserfahrung, Anzahl vergleichbarer Referenzprojekte oder formaler Qualifikationen.

Auch beim Zuschlagskriterium Arbeitsorganisation und -abläufe bietet sich eine objektive Bewertung an. In der betrachteten Ausschreibung wird aber auch dieses Zuschlagskriterium subjektiv bewertet.

Beim Zuschlagskriterium Umsetzungskonzeption erscheint eine subjektive Bewertung sachgerecht. Die verwendete Punkteskala lässt aber keine ausreichend differenzierende Bewertung zu. Die Wertungsstufen mit 0, 1, 2, 3, 4 und 5 Punkten werden durch folgende Mindestanforderung deutlich reduziert:

„Angebote, die bei einem der qualitativen Zuschlagskriterien oder Unterkriterien weniger als drei Punkte erzielen, werden im Rahmen der Gesamtwertung der Angebote nicht berücksichtigt.“

Damit besteht die Punkteskala faktisch nur noch aus den Wertungsstufen 3, 4 und 5 Punkte. Eine derart grobe Skala kann qualitative Unterschiede zwischen Konzepten nur sehr grob abbilden und erhöht das Risiko von Bewertungsverzerrungen erheblich.

Die Gewichtung 80/20 in der Praxis

Die Gewichtung von 80 % Leistung und 20 % Preis soll im Folgenden durch drei Szenarien veranschaulicht werden.

Szenario 1: Fünffacher Preis, gleiche Gesamtwertung

Das folgende Szenario dient als Reductio ad absurdum.

  • Angebot A liegt bei 12.000.000 € und erreicht die volle Leistungspunktzahl von 5 Leistungspunkten.
  • Angebot B liegt bei 2.400.000 € und erreicht 4 Leistungspunkte.
 

Die Gewichtung führt dazu, dass ein fünfmal teureres Angebot mit lediglich 25 % mehr Leistungspunkten im Vergleich zu Angebot B dieselbe Gesamtpunktzahl erreicht. Das fünffach teurere Angebot A erhält im Vergleich zum preisgünstigsten Angebot B nur noch ein Fünftel der maximalen Preispunkte, also einen Preispunkt.

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Szenario 1

Die folgende Abbildung zeigt im Wertediagramm die Transformation der Euro-Angebotspreise in Euro sowie im gewichteten Preis-Leistungsdiagramm den Zusammenhang zwischen Preis, Leistung und Gewichtung. Das 5-fach teurere Angebot A erhält im Vergleich zum billigsten Angebot B noch 1/5 der maximalen Preispunkte (1 Preispunkt). Das gewichtete Preis-Leistungs-Diagramm verdeutlicht, dass beide Angebote bei einer Gewichtung von 80 % Leistung und 20 % Preis dieselbe Gesamtpunktzahl erreichen.

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Werte-Diagramm + Gewichtes Preis-Leistungs-Diagramm

Szenario 2: 66 % teurer erhält den Zuschlag

  • Angebot A liegt bei 12.000.000 € und erreicht 5 Leistungspunkte.
  • Angebot B liegt bei 7.250.000 € und erreicht 4,5 Leistungspunkte.
 

Trotz eines um 66 % höheren Preises erhält Angebot A den Zuschlag – bei einem Leistungsvorsprung von nur 11 %. Das wirtschaftlich deutlich günstigere Angebot B unterliegt.

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Szenario 3: Der Preis als Alibikriterium

  • Angebot A liegt bei 12.000.000 € und erreicht 5 Leistungspunkte.
  • Angebot B liegt bei 10.000.000 € und erreicht 4,5 Leistungspunkte.
 

Das um 20 % teurere Angebot A erhält den Zuschlag bei einem Leistungsvorsprung von nur 11 %. Eine Simulation mit der Software VergabeCalculator Pro zeigt darüber hinaus, dass mit nicht zu vernachlässigender Wahrscheinlichkeit die Gefahr besteht, dass der Preis zum reinen Alibikriterium/Feigenblattkriterium degradiert wird.

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Szenario mit VergabeCalculator PRO

Formvorgaben und Sanktionen – unbestimmt und unverhältnismäßig

Fehlende Gremienbewertung

Bei der Bewertung subjektiver Zuschlagskriterien muss zur Objektivierung eine Gremienbewertung vorgenommen werden. Dazu enthält die Ausschreibung aber keinerlei Angaben. Die Wahl der Aggregationsmethode der Einzelbewertungen hat jedoch einen direkten Einfluss auf das Ergebnis. Ein intransparentes Aggregationsverfahren, das nicht mit den Ausschreibungsunterlagen veröffentlicht wird, erweckt den Anschein einer willkürlichen Zuschlagsentscheidung.

Unklare Umfangsbegrenzung

Sollen Konzepte bewertet werden, ist es empfehlenswert, eine Umfangsbegrenzung vorzugeben, um ausufernde Dokumente zu vermeiden. Nimmt man eine Begrenzung vor, müssen allerdings auch die Sanktionen bei Überschreitung transparent veröffentlicht werden. Ein völliges Offenlassen oder eine schwammige Formulierung der Sanktionsfolgen ist ein schwerwiegender Mangel.

Eine Begrenzung über Seitenformat, Seitenanzahl, Schriftart, Schriftgröße und Zeilenabstand ist nicht eindeutig, da auch die Seitenränder (links, rechts, oben, unten) eine Rolle spielen. Eine Begrenzung von Konzepten sollte am besten über die maximale Anzahl von Zeichen inklusive Leerzeichen erfolgen, da sich dies am einfachsten überprüfen lässt und eindeutig ist.

Unverhältnismäßige Sanktionen

Bei Überschreitung der Zeichenanzahl sollten die Sanktionsfolgen verhältnismäßig sein. Eine Sanktion, bei der ein Überschreiten um nur ein Zeichen zur Bewertung mit null Punkten oder sogar zum Angebotsausschluss führt, ist unverhältnismäßig. Verhältnismäßig ist dagegen eine proportionale Abwertung, bei der die erreichte Wertungspunktzahl im Verhältnis der Überschreitung reduziert wird.

Die in den Ausschreibungsunterlagen formulierten Regeln zum Umfang sind nicht nachvollziehbar und völlig unbestimmt:

„Das Angebot sollte einen Umfang von ca. 50 DIN-A4-Seiten nicht überschreiten (Richtwert für den Hauptteil ohne Nachweise und Eigenerklärungen; basierend auf Formatierung in Arial, ca. 12 Pt., Zeilenabstand mind. 1,15). Die vorgenannten Formatvorgaben verstehen sich als Ordnungsvorschriften. Eine geringfügige Abweichung führt nicht zum Ausschluss vom Verfahren. Die Vergabestelle behält sich vor, im Falle einer erheblichen Überschreitung des Seitenumfangs die über den Rahmen hinausgehenden Textteile unberücksichtigt zu lassen, um die Gleichbehandlung aller Bieter zu wahren.“

Begriffe wie „ca.“, „geringfügig“ und „erheblich“ eröffnen einen Beurteilungsspielraum, der mit dem Transparenzgebot des Vergaberechts nur schwer vereinbar ist.

Fazit

Die untersuchte Ausschreibung weist mehrere substanzielle Mängel auf:

  • Eine Gewichtung, die den Preis faktisch zum Alibikriterium/Feigenblattkriterium degradiert,
  • subjektive Bewertungen dort, wo objektive Kennzahlen möglich wären,
  • eine durch Mindestpunktzahlen auf drei Stufen reduzierte Bewertungsskala sowie
  • unbestimmte Formvorgaben zum Umfang der Konzeptbeschreibung mit intransparenten Sanktionen.
 

Im Ergebnis liegt bei dieser Ausschreibung eine Verletzung von § 127 Abs. 4 Satz 1 GWB vor: Ein wirksamer Wettbewerb wird nicht gewährleistet, und es besteht zumindest die Möglichkeit einer willkürlichen Zuschlagsentscheidung.

Aus unterschiedlichen Perspektiven ergeben sich die folgenden Handlungsempfehlungen:

  • Als nicht präferiertes Beratungsunternehmen wäre eine unverzügliche Rüge angezeigt.
  • Die Vergabestelle sollte die Ausschreibung aufheben und sofern der Bedarf weiterhin besteht mit angepassten Zuschlagskriterien neu veröffentlichen. Das heißt mit objektiven Bewertungen, wo möglich, und mit einer ausgewogenen Gewichtung von monetären und nichtmonetären Kriterien.
 

Weiterführende Literatur, Seminare und Software

 

Der Link zur Bekanntmachung bei TED https://ted.europa.eu/de/notice/-/detail/219225-2026

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